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周天勇:土地制度为什么要改,怎么改

2019-01-17 11:23 来源于 财新网
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没有土地要素配置市场化体制的深化改革,就不可能稳定住中国经济增速,更不可能有未来中国经济中高速度的增长
在业内看来,修正案草案的有关内容是积极探索和推动农村土地改革的最重要理论成果和法治成果,也无异于给农村土地改革下了一场“及时雨”,让全体农民和全社会各界对农村土改充满了期待,并有可能及时分享改革的红利。图/视觉中国
周天勇
周天勇,经济学博士,教授,博士生导师,中央党校国际战略研究院副院长。研究领域:国际战略、中美关系、宏观经济、经济发展与增长、财政体制改革、金融风险控制、土地制度与房地产、城市化、国有企业改革、农村经济等。
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  【财新网】(专栏作家 周天勇)新华社12月23日消息,23日提请全国人大常委会审议的土地管理法、城市房地产管理法修正案草案,删去了现行土地管理法关于从事非农业建设使用土地的,必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定;对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体建设用地,允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。现行城市房地产管理法关于城市规划区内的集体土地必须先征收为国有后才能出让的规定,新增加一句“法律另有规定的除外”,以衔接土地管理法修改,扫清集体经营性建设用地入市的法律障碍。

  在业内看来,上述修正案草案的有关内容是积极探索和推动农村土地改革的最重要理论成果和法治成果,也无异于给农村土地改革下了一场“及时雨”,让全体农民和全社会各界对农村土改充满了期待,并有可能及时分享改革的红利。

  修订土地管理法和城市房地产管理法,是否是应对经济增长下行的重大举措之一?

  土地体制改革是稳定国民经济增长的形势所需,也是最重大的举措。

  索洛模型是劳动力、土地、资本、技术各要素投入产出的增长模型。根据我们对未来中国经济增长用索洛模型假设条件还原法的推算,如果不进行改革,有两种基准自然的经济增长速度,在未来的阶段中,国民经济增长速度都可能很快下降到4%,甚至更低,中国人均GDP现在为8600美元,目前高收入国家门槛为12500美元左右,此前多年门槛线是年增长2.8%左右。由于前20年人口自然增长处于一个从1%下降到0.5%的大拐弯处,国民经济增长速度下行的压力较大。在2035年前,中国进入高收入国家行列,还是存在着不确定性和风险。

  但是,中国未来经济发展的诸多优势和条件还在,关键在于各项体制改革和有关发展战略的选择。这里只谈改革。

  一是国民收入在政府支出和企业资本间的错配,如果分三年进行还原市场体制下政府适度宏观税负率改革,减税56000亿元,年均可能带来0.42个百分点左右的增长潜能。这项改革虽然时间较短,获得的增长潜能也不大,但是,这是必须要做的最紧迫的改革,否则企业因破产停业,会越来越少。

  二是人口和劳动力流动由于户籍、公共服务、居住成本、农业农村退出方面的障碍,劳动力要素错配,如果进行市场经济还原人口要素自由流动的改革,最高的年份获得增长潜能0.8个百分点,先高后低,平均未来10年,获得的增长潜能年均只有0.35个百分点左右,主要是人口少子化、经济主力人口收缩和老龄化对未来经济增长的影响,比想象得要严峻;这和我们先前预测的这项改革可能在未来获得1.5个百分点左右增长潜能出入较大。

  三是土地和资金要素在国有企业和民营企业中错配,如果进行假设条件还原,即要素竞争性供给体制改革,年平均可带来0.4到0.6个百分点的增长潜能。由于减税获得增长潜能只有三年时间,余下国有企业与民营企业要素配置体制改革,获得的增长潜能平均不足以1到1.5个百分点。以这些改革来支撑未来5%到7%的中高速增长,基本上不可能。

  我们在计算中发现,中国国民经济索洛投入产出模型中最大的一个不满足“一切要素由竞争性市场配置”假设条件的是土地要素。农村土地要素不能市场交易,城镇企业占有的土地也不能由法人交易,城市建设用地由政府征收,再由行政寡头垄断的市场进行配置。这样规模巨大的土地要素,因不能交易而在农村没有价值,在城镇中也大量企事业中的划拨土地没有价值。既没有进入索洛模型的资本K中,也形成了价值隐匿的生活资料和生产资料,没有计入GDP。

  于是,我们对土地要素进行市场经济假设条件还原测算,如果土地如劳动力和资金一样,也进行由市场交易配置这样的体制改革,中国未来获得增长潜能的程度可以得到非常乐观的改善。近照2017年价格估算,农村各类再利用土地价值473万亿元,城镇和其他各类现利用土地价值222万亿元。目前,由政府行政寡头垄断市场交易的土地也就几百万亩,2017年出让金就高达52200亿元,这是要计入GDP的,占当年GDP的6.3%。

  我们以土地体制向市场经济要求还原改革,将国有企业中划拨和低价土地改革形成的潜能计入了国有企业与民营企业要素配置改革中。只计算农村土地体制改革,一是可以交易,二是农民可以以地为本折资创业投资,不同的交易率,以及创业率进入资本,比如,按照2017年农村土地总价格,农村中473万亿资产交易1%,农民就会有4.73万亿元的交易收入,比如农村中土地可以作价为本创业进入资本,如果1%进入资本K,保守估计农村产业资本生产率为15%,贡献的GDP就有7100亿元。根据交易率和创业率的不同,可带来2到4个百分点的增长潜能。

  这样从索洛模型假设条件还原法测算,也就是用土地要素市场经济体制还原改革,形成未来中国经济增长潜能的60%到70%之间。从这个结论看,没有土地要素配置市场化体制的深化改革,就不可能稳定住中国经济增速,更不可能有未来中国经济中高速度的增长。

  除了稳定增长以外,此次土地管理法、城市房地产管理法修正案草案有关内容的修改,还有一些什么原因?

  延续几十年的征地制度存在一些不可避免的问题。

  首先,地方政府建立的收地和卖地的机制,形成了行政寡头垄断,而非竞争性的市场。这样,地方政府不是按照市场价值补偿农民,而是要以比市场价值低得多的水平补偿农民。比如,给农民每亩被征用的耕地,只有10万元,最早只有几千元。而土地有偿转让后,地方政府卖地总收入高达36.6万亿元。农民分得的,不到5%。

  其次,行政寡头垄断土地市场把地价推高,最终导致了城镇的高房价。这些年土地市场并没有形成供给和需求竞争性的市场,相反形成了一个涨价机制。这几十年,地方政府把地价推得越高,地方财政收入越高,而这和中央对房价的宏观调控政策是相矛盾的。

  再次,与日本、韩国和中国台湾地区的农民有务农收入、务工收入、财产性收入和以地为本的创业收入相比,中国大陆农民少了土地财产性收入和以地为本的创业投资收入。2017年,中国农村常住居民人均可支配收入13400元,城镇非户籍居民(包括农民工)人均可支配收入22500元,而城镇户籍居民人均可支配收入为41100元。差距如此之大,主要还是因农民没有土地财产性收入和以地为本的创业投资收入所致。

  城镇中房价较高,以及农民没有土地财产性收入和以地为本的创业投资收入,使居民收入,以及消费占GDP的比例,都发生了25%到20%的偏差,使国民经济有支付能力的消费需求不足,消费不能平衡生产,消费需求不能平衡制造品供给,2017年产能过剩8万多亿元。

  第四,社会资金不能够进入农村,农村的储蓄资金通过信用社和银行等机构流向城镇。从多年数据的观察,全社会固定资产投资,每年农村住宅建设和农业等投资,只占全部投资的5%,95%的投资流入了城镇。农村各类土地,由于不能交易,银行基本上不予抵押贷款,虽然中央多年呼吁,信贷资金也进入不了农村;而由于不能够交易,农村各类土地没有价值,是“僵尸”资产,从投资上看,是风险极高的垃圾类资产。为什么丽江商铺客栈、一些地方画家村等一些土地长期租用(实际上是购买)的,最后都投资损失惨重,就是因为法律上限制农村集体土地交易。因此,无论是去农村购买土地办农场,还是投资于农村的服务业和加工业,都是风险极大的投资。这种体制下,城镇中的社会资金,以及信贷资金,无论怎样高调号召,都不可能进入农村和农业。

  如不进行改革,问题会越积越多。因此,目前的这种土地体制,也已经到了不得不改革的地步了。

  如果对现行的土地体制进行改革,是不是否定了社会主义?具体应当怎样进行改革?

  按照社会主义市场经济体制深化改革。

  目前劳动力要素、资本要素、技术要素都在配置中由市场交易来决定,但是唯有土地要素不能由市场配置。市场对资源分配起决定性作用,在土地领域不起作用,这是一种市场经济体制的扭曲。这根本就不是中国社会主义市场经济体制。十七届三中全会、十八大以及十八届三中全会,都表示城乡土地要同地同权同价统一入市,形成统一的城乡土地市场。此次修法也只不过是对上述三个会议提出土地市场体制改革的落实,特别是对十八届三中全会资源分配由市场起决定性作用改革的落实。

  目前农村耕地和宅基地“三权分置”改革等,是土地体制改革的第一步进展,有着重大的意义;从要素市场决定配置看,土地改革还需要进一步深入:为了使所有制结构能够顺利运转,运转成本较小,效率较高,所有制结构设置进一步简单化。硬化土地财产使用权,所有的土地除了最终所有权为国有和集体所有外,都简化为土地使用财产权的交易、出租、抵押、入股和继承。

  具体来说,农村土地的进一步深化改革,土地国有和集体所有不变,明晰自然人和法人土地使用财产权;自然人和法人财产拥有的土地,可以有交易、出租、入股、抵押、继承等权利;根据不同用地性质的土地,使用年期,农民耕地、草原、林地、园地等999年,居民住宅用地500年,企业经营用地300年,行政社团事业公共和公益用地150年;政府对土地进行用途管制和规划管理;土地交易收入,由政府与土地财产使用权交易者间进行分配。这是一种既体现走社会主义道路,可以不动或者不大动宪法,又体现土地作为经济和生产要素由市场配置的市场经济要求。

  如果此次有关内容的修改在人大获得通过,需要如何具体实施,是否有需要防范或者规避的地方?

  首先,要坚决改革目前政府行政寡头垄断的土地交易市场,即地方政府先收上集体土地来,再在行政寡头垄断的土地市场上,出让给用地者,还是推高地价,然后再分配给集体。不能形成你的地由政府来卖的这种体制。否则,很可能形成地方政府拿走一部分,集体收入部分中,乡镇政府再拿走一部分,村集体提留,甚至是村委会的再私分一部分,到农民手中所剩无几。应当由拥有土地使用财产权的法人和自然人,在符合规划和用途管制的前提下,自主交易;建立城乡统一竞争性的市场,一个撮合的平台,想要购买和出售土地的人均进行统一登记;在符合政府规划和用途的条件后,供求双方在平台上自动撮合,由竞争性的市场来决定土地资源的配置;或者买卖双方协议交易,政府监管价格水平。

  其次,结合中国未来调水改土,扩大发展空间的战略实施,改造未利用土地,再增加6亿到8亿亩耕地,增加0.8亿到1亿亩园地,6000到8000万亩建设用地,在此基础上,彻底取消耕地红线管理,以及建设用地指标管理,废除土地资源和要素分配中的计划经济。

  再次,通过农村耕地、林地、园地、宅基地等使用权归农民,其他建设性土地资产股份化,建立土地资产产权民主制约机制,并加以法律规定,防止部分村长、村书记和村委把地私自卖了村民都不知道。从目前农村打黑除恶的情况看,从法律上,以股份化的方式将土地界定给农民,是坚持农村集体经济,防止部分村干部和村委小团体以地谋私利最有效的办法。

  第四,政府要对农民在市场交易土地的资格列负面清单,如有赌博、吸毒者不允许交易土地。因为有的农民没有其他收入和住处,把宅基地卖了就没有房子住了,在一无所有后会成为社会不稳定的因素,所以需要进行审查。没有进入负面清单的农民,如在城镇已经购买了住宅等,同时有的农村人在城市工作,或者有两套宅基地想要出手,如果基层公务人员找个不符合的理由来索贿,就容易滋生腐败。应当对未列入负面清单的农民,不得阻止其土地资产和股权的自主交易,防止权力寻租。

  第五,土地市场开放以后,既要鼓励资本下乡,也要防止资本炒地。要小心资本低价拿地、高价倒卖,而不是阻止其进入农村第一、二和三产业。比如说,可能有的资本下乡收了一大片的土地,但是它既不建农场、也不建工程,一直在那里闲着,囤地涨价,对于这样的例子,要出台明确的规定,予以抑制。防止资本把地价炒高,否则会导致农村的地价和租价上涨,导致成本过高,最后农村的农业、工业、商业都发展不起来。

  第六,政府对不同地理位置、交通位置、公共基础设施和服务投入、不同用途土地,以级差地价为准,设立不同梯级的增值或者所得税收,不再实行对目前征地拆迁户的讲价谈判补偿体制,而是实行以市价交易和征税的体制。既防止钉住要价、一夜暴富等问题,也要防止远近不均的农民土地收入分配。

  深化农村土地体制改革,这一步就完成了吗?改革到位,会给我们未来的经济带来什么样的前景?

  集体土地不经过征用可以进入建设用地市场,只是改革的第一步。要将土地资源和要素配置体制改革成市场经济所要求的,还有许多环节要配套,需要体系性的改革。

  如果按照上述设想进行土地体制改革,实际是自解放战争和建国以来,适应市场化、城市化、农业现代化的第三次土地体制改革。第一次是将官僚地主集中的土地,平均分配给农民,使农民有其田;第二次是改革开放后将集体耕地由农民承包使用,使农民有了土地的承包使用权。而这一次土地体制改革,从土地只是农民生产和生活资料,变成农民的资产财富和创业资本;从政府行政计划分配土地要素,到市场决定分配土地要素;从农民没有土地财产性收入和以地为本的创业收入,到农民获得土地财产性收入能够以地为本进行创业投资,使农民有其使用财产权的土地变成其资产和财富,使其可以以地提高收入和可以创业的土地体制。可以说,应该是中国革命战争以来的第三次伟大的土地改革。

  这样的土地体制改革,将盘活城乡土地要素,再调节城市企业事业中闲置浪费低效率使用土地;大量的城乡土地可以作为资本投入于国民经济,鼓励农民创业,以地为本,放开对农民农村经济设施建设的种种限制,开办农家乐餐馆、客栈、小加油站、小商店商铺、小农业加工厂、小旅游点等等,彻底放活农业农村,搞活农村经济,释放巨大的活力;农民可以以地为资本,与城市社会资金合资创业,使城镇中的社会资金流入农村和农业;目前农村居民有两套宅基地的有15%,三套及以上的有3%,这些可以放开进行交易;即使是一套的,在旅游区、交通枢纽区,可以一层餐饮,一层居住、其他层客栈的方式,放开地权,吸引城市社会的合资;允许已经在建制镇和县城,以及其他城市中购买了住宅的农民和迁移人口,出售、入股、出租、抵押自己的原住宅、耕地、林地和园地等,使资金下乡,盘活撂荒和闲置资源,甚至是破败的宅院等土地。

  前面已述,农村各类土地有473万亿元,仅仅1%交易,就会有4.73万亿元的支出和收入发生,仅仅1%用来创业,就会有7100亿元的新增GDP收入。农民得益,政府收税。为什么要非得管得农村和农业没有活力,为什么不改革这样的体制呢,为什么有这样多赢的改革而不为呢?

  2018年底的中央经济工作会议提出,继续深化农村土地体制改革,就是吹响第三次伟大土地改革的号角。让我们齐心协力,把这一伟大土地改革,深化并进行到底。

  作者为东北财经大学中国战略与政策研究中心主任,中央党校(国家行政学院)国际战略研究院原副院长

责任编辑:张帆 | 版面编辑:许金玲
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